一、污水處理項(xiàng)目運(yùn)營方式歷史發(fā)展

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，近年我國用水量持續(xù)增加，相應(yīng)污水排放量也保持增長，加之污染范圍擴(kuò)張、治理難度加大，整體水資源污染形勢(shì)較為嚴(yán)峻。面對(duì)日益突出的污水問題，我國污水處理行業(yè)也在不斷完善和發(fā)展。

污水處理等市政公用事業(yè)在行業(yè)發(fā)展初期由國家壟斷，至20世紀(jì)80年代末，污水處理行業(yè)國家壟斷逐漸放開，開始邁入市場(chǎng)化進(jìn)程。1994年對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》，通知規(guī)定外商可以以合作、合資或獨(dú)資方式建立BOT項(xiàng)目公司，自此以外資為代表的水務(wù)企業(yè)開始進(jìn)入中國污水處理市場(chǎng)，并參與城市污水廠建設(shè)及污水處理項(xiàng)目運(yùn)營，同時(shí)，BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）污水處理運(yùn)營模式逐漸興起。BOT模式即政府授予私營企業(yè)一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營公用基礎(chǔ)設(shè)施，期間企業(yè)可向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取費(fèi)用，由此來獲取利潤，待特許期滿，企業(yè)將該設(shè)施無償或有償轉(zhuǎn)交給政府。

2001年以后，我國污水處理行業(yè)規(guī)模壯大，行業(yè)引入市場(chǎng)競爭機(jī)制，并進(jìn)入公用事業(yè)特許經(jīng)營的改革階段。2014年12月國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)），意見指出PPP模式適用于負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT、BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交）等模式推進(jìn)。在市場(chǎng)改革和政策引導(dǎo)下，近年P(guān)PP模式作為主流污水處理業(yè)務(wù)模式逐步擴(kuò)大市場(chǎng)范圍。

二、污水處理項(xiàng)目PPP運(yùn)營模式不斷發(fā)展及優(yōu)化

PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府和社會(huì)資本合作，共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，由政府與社會(huì)資本通過提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

從污水處理行業(yè)普遍適用的特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目模式看，PPP模式中包含TOT、BOT等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式，但從企業(yè)與政府的業(yè)務(wù)關(guān)系看，BOT模式中企業(yè)與政府多為垂直關(guān)系，即政府授權(quán)、公司運(yùn)營，而PPP模式更強(qiáng)調(diào)了企業(yè)與政府的合作關(guān)系，在項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府與企業(yè)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”。

對(duì)于政府來說，目前我國污水處理問題亟待解決，但污水處理項(xiàng)目投資規(guī)模大，政府在資金方面存在集中支出壓力，而污水處理技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的缺乏也導(dǎo)致政府獨(dú)立運(yùn)營污水處理項(xiàng)目面臨一定困難。從企業(yè)角度看，獲取污水處理項(xiàng)目資源是業(yè)務(wù)開展的首要條件，而項(xiàng)目盈利能力和現(xiàn)金流質(zhì)量將影響企業(yè)業(yè)務(wù)持續(xù)性。

面對(duì)上述問題，PPP模式為政企兩方提供良好合作平臺(tái)。政府方面，社會(huì)資本進(jìn)入緩解了政府集中支付壓力，企業(yè)的技術(shù)和運(yùn)營優(yōu)勢(shì)可以提高污水處理項(xiàng)目運(yùn)營效率，而在招投標(biāo)競爭機(jī)制下，項(xiàng)目可以更有效的控制成本、提高質(zhì)量，政府也在PPP項(xiàng)目運(yùn)營中完成職能轉(zhuǎn)換，從污水處理服務(wù)的提供者變?yōu)楸O(jiān)管方，進(jìn)而提高政府工作效率。企業(yè)方面，特許經(jīng)營權(quán)為企業(yè)提供持續(xù)且較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而取得地方政府污水處理項(xiàng)目資源，有利于提升企業(yè)知名度，開拓本土市場(chǎng)，此外因項(xiàng)目參與方包括政府，一定程度上減少了承建方、投資方等主體的風(fēng)險(xiǎn)，有利于企業(yè)降低融資成本。

2017年7月，財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建〔2017〕455號(hào)），通知中提出“我們擬對(duì)政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目實(shí)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式”、“各級(jí)地方財(cái)政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金轉(zhuǎn)型，以運(yùn)營補(bǔ)貼作為財(cái)政資金投入的主要方式”。從文件中可解讀出，一方面政府支持新建污水處理項(xiàng)目以PPP模式運(yùn)營，且鼓勵(lì)存量污水處理項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式，另一方面政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼機(jī)制從建設(shè)投資補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)為運(yùn)營補(bǔ)貼，強(qiáng)調(diào)了“污水處理效果”在項(xiàng)目運(yùn)營中的重要性。綜合政、企兩方需求及政府政策引導(dǎo)，從污水處理行業(yè)長期發(fā)展的角度看，PPP模式將不斷優(yōu)化并擁有廣闊的市場(chǎng)前景。

三、資產(chǎn)證券化為污水處理項(xiàng)目打開融資新渠道

根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第8期季報(bào)》，截至2017年9月末，全國PPP入庫項(xiàng)目14,220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬億元，其中已落地項(xiàng)目2,388個(gè)，落地率為35.2%（落地率指執(zhí)行和移交兩個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)之和與準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交4個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值，不考慮識(shí)別階段項(xiàng)目）。2017年9月末，落地項(xiàng)目投資額前三位分別為市政工程、交通運(yùn)輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，市政工程的二級(jí)行業(yè)中，污水處理項(xiàng)目落地項(xiàng)目數(shù)量為243個(gè)，居于首位。目前PPP項(xiàng)目落地率不高，而項(xiàng)目融資困難是阻礙PPP項(xiàng)目開展的重要原因。

污水處理項(xiàng)目建設(shè)資金一般來自自有資金及貸款，傳統(tǒng)融資渠道包括銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券等。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，污水處理項(xiàng)目規(guī)模大、期限長、收益性較弱，存在資金回收風(fēng)險(xiǎn)；而政府和社會(huì)資本共同成立的項(xiàng)目公司一般資產(chǎn)規(guī)模小、流動(dòng)性差，依靠主體融資可能無法滿足資金需求；此外考慮到公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)沒有所有權(quán)，無法通過抵押增信，進(jìn)一步增加了融資難度。

但從其他角度分析，污水處理項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)在于，在公司運(yùn)營穩(wěn)定、地方財(cái)政污水處理服務(wù)費(fèi)支付到位的情況下，污水處理服務(wù)費(fèi)收益現(xiàn)金流相對(duì)穩(wěn)定，利用穩(wěn)定現(xiàn)金流這一優(yōu)勢(shì)，污水處理PPP項(xiàng)目可以選擇通過資產(chǎn)證券化方式融資。

資產(chǎn)證券化（AssetSecuritization）指將基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行打包整合，通過對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)池現(xiàn)金流的結(jié)構(gòu)安排和組合，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和收益的重新分配，其本質(zhì)是將相對(duì)缺乏流動(dòng)性的基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為不同信用級(jí)別的可流通證券。

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化中基礎(chǔ)資產(chǎn)主要分為收益權(quán)資產(chǎn)、債券資產(chǎn)和股權(quán)資產(chǎn)三類，其中收益權(quán)資產(chǎn)按付費(fèi)模式又分為使用者付費(fèi)（如供水、供電、地鐵等）、政府付費(fèi)（如污水處理、垃圾處理、園區(qū)建設(shè)等）和可行性缺口補(bǔ)助（使用者和政府共同承擔(dān)費(fèi)用，如科教文衛(wèi)、保障房建設(shè)等）三種。按照主管部門不同，我國標(biāo)準(zhǔn)資產(chǎn)支持證券分為銀監(jiān)會(huì)主管的信貸資產(chǎn)支持證券（ABS, Asset-Backed Security）、證監(jiān)會(huì)主管的資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃、交易商協(xié)會(huì)主管的資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN, Asset-Backed Medium-term Notes）和保監(jiān)會(huì)主管的保險(xiǎn)資產(chǎn)支持計(jì)劃。